就业是最大的民生。有就业才有收入，有收入才有消费，有消费才有高质量的民生。

为维护好新就业形态劳动者劳动保障权益，7月7日召开的国务院常务会议，从劳动关系、劳动报酬、职业伤害保障、职业技能培训、养老医疗保障等五个方面，确定了加强新就业形态劳动者权益保障的若干政策措施。

此次国务院常务会议重点关注就业民生，着手补齐制度短板， 既有助于维护好新就业形态劳动者的劳动权益，也有利于促进灵活就业、增加就业岗位和群众收入。

灵活就业人员的痛点与难点

数据显示，当下，我国灵活就业人员规模已达到2亿人左右，约占全国总人口量的七分之一。58同城招聘研究院发布的《中国灵活用工市场研究报告》显示，从行业来看， 灵活用工招聘需求主要集中在餐饮、配送、家政服务、直播短视频等行业中，且这些行业里年轻从业者更多。

在采访中，东北财经大学国民经济工程实验室主任周天勇表示，在疫情防控常态化的当下，灵活就业和创业成为最重要的创业创收方式。但应注意到，由于灵活就业人员与从业单位之间属于非稳定劳动关系， 依照现行规定，他们通常无法获得工伤保险、失业保险等制度保障，亟须从制度层面予以补齐和规范。

中国社科院人口与劳动经济研究所人口经济研究室副主任赵文也指出，当下许多灵活就业人员，如外卖小哥等，并不是直接跟平台签订劳动合同，而是外包给中介，缴纳的是商业保险，没有社会保障， 尤其是工伤保险，一旦出现交通事故等纠纷，很难追责到平台。

可以说，劳动关系不明、社会保障空缺、劳动监管薄弱，成为国内许多灵活就业人员面临的痛点和难点。

从全球看，灵活就业在整个就业市场中的重要性都在快速上升，工作的灵活化已经成为一种趋势。我国的互联网经济发展迅速，出现了不少新业态、新模式。如何认识、管理这些新的就业模式对于政府而言是非常巨大的挑战。一方面，无论是国内或国外都缺乏现成的经验可供借鉴。另一方面，这些新业态、新模式也正处于不断变化的过程中。监管、保障的滞后成为一个突出的现象。

国务院发展研究中心社会发展研究部第四研究室主任张冰子在接受《中国发展观察》记者采访时指出，我国的劳动力市场长期存在二元分割的状况，非正规就业劳动者的劳动权益保障不足这一问题一直存在。随着灵活就业劳动者规模的扩大以及从事灵活就业劳动者教育水平的提高和权利意识的增强，这一问题更加凸显。

另外，由于我国劳动权益保障采取了“全有全无”的模式，劳动者权益保护的适用范围严格被限制在劳动关系下，缺乏必要的弹性，影响了现有的制度在新劳动形式上的适用性。

张冰子认为，我国灵活就业人员所面临的权益保障问题主要表现在以下几个方面：一是灵活就业人员参加社会保险仍存在一些障碍，如无论是居民还是个体工商户，都无法参加失业保险和生育保险。二是劳动者面临新的职业安全风险，既缺乏对风险的预警和管控，也缺乏完善的保障机制。三是劳动报酬的不稳定性增加，经济风险对劳动者收入的影响更为直接。四是超时劳动现象较为普遍，且监管的难度也加大。

“灵活就业，属于无法被纳入传统劳动关系管理的就业形式，天然存在劳动关系不明的缺陷，在社会保障和劳动监管方面存在的问题很难在《劳动法》的框架下得到解决。” 劳动经济学会就业促进专委会秘书长欧阳俊在接受《中国发展观察》记者采访时指出，在这种情况下，为了更好地保护劳动者权益，可以对灵活就业的界定范围适时予以调整。

过去，灵活就业以单位是否为劳动者办理养老保险为界定依据。去年7月28日，国务院办公厅发布《关于支持多渠道灵活就业的意见》，将灵活就业定义为“个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式”，既包括家庭帮工、自由职业者、兼职人员、临时工等传统群体， 还包括自营劳动者、共享经济、平台经济等互联网平台的非传统就业人员。

欧阳俊认为，从目前实践来看，国办关于灵活就业的定义有些宽泛，从美欧经验来看，网约车司机、众包快递员、外卖员这几类平台从业者与所服务的平台企业之间的关系可以认定为劳动关系，将其纳入《劳动法》规范的范畴有助于保护劳动者的权益。

2020年2月19日，英国最高法庭裁定优步司机为优步员工，享受英国劳动法规定的合法权益。其理由是，劳动立法目的是要保护在劳动关系中居于从属和依赖地位的个人，而优步司机明显从属和依赖于优步公司。

加强权益保障 让灵活就业群体轻装上阵

过去相当长一段时间内，企业员工合法权益得不到保障，是我国就业市场存在的主要问题之一。

在这样的背景下，我国劳动领域的立法偏重于劳动者权益保障， 鼓励企业长期用工，鼓励与员工签订无固定期限合同，反对用工短期化，对劳务派遣、非全日制用工极度审慎。专家指出，这样的立法思路有助于已就业劳动者的权益保障， 但不利于发展个人灵活就业。然而， 劳动者权益首先是就业的权利。

近年来，我国就业市场发生了巨大的变化，就业岗位不足成为眼下最主要的问题。

欧阳俊强调，在“六保六稳” 的压力下，要切实做好劳动者保护和就业促进之间的平衡，鼓励个人灵活就业和企业弹性用工。如，适当提高签署无固定期限劳动合同的要求标准，可考虑将连续签订二次固定期限合同改为三次，且同时要求累计工作时间超过5年。在进一步规范劳务派遣市场的基础上，逐步放松劳务派遣政策要求，提高企业临时用工比例上限。适当调整非全日制用工界定标准，允许用工单位在员工自愿基础上安排非全日制员工加班。

至于灵活就业者保障不足问题，要切实按照分类规范原则加以解决。对于可纳入《劳动法》规范而又不会造成就业机会减少的类型，要通过强化劳动合同监管达到加强劳动者保障的目的。对于不能纳入《劳动法》规范或者按照《劳动法》规范会造成大量就业机会减少的类型，要拨出专项财政兜底资金提高低水平灵活就业者的社会保障水平。

对此，国务院常务会议从五个方面确定了加强新就业形态劳动者权益保障的若干政策措施。首先， 在劳动关系保障方面，会议提出要适应新就业形态，推动建立多种形式、有利于保障劳动者权益的劳动关系。其次，在劳动报酬保障方面， 会议强调，企业应当按时足额支付劳动报酬，不得制定损害劳动者安全健康的考核指标。同时，在职业伤害保障方面，会议明确，要以出行、外卖、即时配送等行业为重点， 开展灵活就业人员职业伤害保障试点。在职业技能培训方面，要建立适合新就业形态的职业技能培训模式， 符合条件的按规定给予补贴。最后， 在养老医疗保障方面，要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制。

可以看到，此次会议在保障新就业形态劳动者的劳动权益上重点着墨，将帮助灵活就业群体放下包袱，轻装上阵，有利于提高就业质量，进一步助力稳就业、保民生。这也反映出我国政府对整个经济社会形势把控非常精准，顺势应时， 直面问题，彰显民生关怀。

职业安全“保护伞”如何落地

专家表示，加强灵活就业人员的就业保障性，还应特别重视对创业创新者及其他自我雇佣就业者的支持等。

张冰子建议，首先，要合理划分各类经济主体的责任。由于雇佣形态多种多样，从保护劳动者权益角度看，“轻形式、重实质”应该成为确立用工关系的主要理念，即企业、雇主及相关经济主体应该承担什么样的责任应与其对劳动者及劳动过程的控制程度相关联，而不能仅仅依赖于是否签订了劳动合同。可借鉴发达国家的经验，引入“类雇员”等概念，突破现行的“全有全无”模式， 合理划分各类经济主体的责任。

其次，完善社会保障机制。及时调整优化现行社保政策，加强平台劳动者与社会保障制度的衔接。为跨区域参保提供便利，探索和完善对灵活就业劳动者职业伤害和生育的保障制度，发挥好社会救助的兜底作用，使得社会救助政策能够更好地保障有需要的平台就业者。

第三，规范平台规则和算法行为。平台经济是灵活就业的重要载体，需要对平台规则和算法进行必要规制，确保算法对劳动者具有透明度和可问责性，破除影响劳动者权利保障的垄断性机制。

欧阳俊也表达了类似观点。他表示，一是可借鉴美欧经验，对微小企业实行pass-through税收征管， 不单独申报企业收入和缴纳企业税，而是将其合并到企业的股东收入中一并征税，藉此降低创业者的税收负担；二是全面放开社保异地缴纳，允许微小企业将为雇员异地缴纳的社保费用作为成本在税前列支，藉此提高企业为雇员缴纳社保的便利性和积极性；三是财政税务部门要面向微小企业开展财税管理辅导，帮助他们充分利用各种财政税收政策红利。

关于灵活就业人员的培训，欧阳俊强调，要以其群体特征及技能需求为基础。一方面，灵活就业者多数收入较低，普遍基础较差、学习能力较弱，且地域、行业非常分散，很难支撑长时间无收入脱产培训，也很难组织大规模集中培训。另一方面，基于互联网的新兴业态产品和技术换代快，要求从业人员不断更新知识和技能储备。因此， 做好灵活就业培训，要在充分发挥职业院校、技工学校、公司企业主体作用的同时充分吸纳市场资源和社会力量参与，在进一步做好面对面集中培训的同时搭建各级各类互联网培训平台。此外还要长短兼顾，既要帮助劳动者获得与当下岗位相匹配的技能，也要帮助他们为未来职业发展做好储备。

本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第14期

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